Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 11 ноября 2016 года по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Закона Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» в связи с обращением граждан А.Г. Алексеева, Г.В. Васильевой и других

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Закона Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» в связи с обращением граждан А.Г. Алексеева, Г.В. Васильевой и других

город Петрозаводск
11 ноября  2016 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего С.А. Беньяминовой, судей М.В. Даниловой, А.А. Тайбакова,

с участием сторон: заявителей Г.В. Васильевой, А.С. Григорьева,
В.Д. Малегина, Н.Н. Мешковой, В.П. Орфинского, В.Н. Поташова,
А.С. Рогалевича, А.М. Спиридоновой, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия Е.В. Катаевой, Н.В. Савинова, О.Н. Шмаеник, представителя Главы Республики Карелия Н.С. Карповой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт «а» пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия
«О Конституционном Суде Республики Карелия»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Закона Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение граждан Алексея Геннадьевича Алексеева, Галины Васильевны Васильевой, Анатолия Семеновича Григорьева, Галины Егоровны Карасовой, Анастасии Андреевны Кравчук, Светланы Васильевны Логиновой, Владимира Дмитриевича Малегина, Натальи Николаевны Мешковой, Вячеслава Петровича Орфинского, Виктора Владимировича Позерна, Валерия Николаевича Поташова, Андрея Сергеевича Рогалевича, Эмилии Эдгардовны Слабуновой, Александры Михайловны Спиридоновой, Александра Михайловича Степанова, Виктора Николаевича Степанова, Ларисы Николаевны Степановой, Александра Сергеевича Федичева, Дмитрия Григорьевича Цвибеля.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК
«О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия».

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Даниловой, объяснения сторон, выступления представителей: прокуратуры Республики Карелия –
А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия – Н.Г. Круль, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

  1. Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК
    «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» принят Законодательным Собранием Республики Карелия 18 июня 2015 года, в этот же день подписан Главой Республики Карелия и размещен (опубликован) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Правовым регулированием, действовавшим до вступления в силу оспариваемого Закона, было установлено, что глава городского округа в Республике Карелия избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Оспариваемым Законом в Закон Республики Карелия от 30 сентября
2014 года № 1835-ЗРК «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» внесены следующие изменения:

из части 1 статьи 2 исключено указание на главу городского округа как на выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

Закон дополнен новой статьей 2¹, согласно которой глава городского округа в Республике Карелия избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Законом Республики Карелия от 25 июля 2016 года № 2035-ЗРК
«О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» внесены не затрагивающие содержание оспариваемого акта в указанном заявителями аспекте изменения в статью 2 Закона Республики Карелия от 30 сентября 2014 года № 1835-ЗРК, что не может служить самостоятельным основанием для прекращения производства по делу в указанной части.

По мнению заявителей, оспариваемый Закон не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 3 (части 2 и 3), 5 (часть 2), 16 (часть 2), 17, 19 (часть 2), 20 (часть 2), 44 (часть 2), 70 (части 1 и 2), поскольку вводимый им новый порядок замещения должности главы городского округа в Республике Карелия является единственно возможным, что ограничивает право жителей городов Петрозаводск и Костомукша самостоятельно определять наиболее предпочтительный способ избрания главы городского округа; конституционность Закона оспаривается заявителями и по порядку его принятия, подписания и опубликования, поскольку, как указано в обращении, не было учтено мнение населения, а также были допущены грубейшие нарушения законотворческой процедуры:

в нарушение Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия (далее – Регламент) законопроект № 486-V, впоследствии принятый как Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия», был рассмотрен только на заседании Комитета по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики Законодательного Собрания Республики Карелия, без привлечения Конституционного комитета Законодательного Собрания Республики Карелия;

внеочередное заседание комитета, на котором рассматривались законопроект № 486-V и альтернативный ему законопроект № 488-V, было проведено за день до заседания Законодательного Собрания Республики Карелия, инициаторы законопроекта № 488-V А.М. Степанов и Л.Н. Степанова, а также член комитета А.С. Федичев не были уведомлены о заседании комитета и не присутствовали на нем;

материалы подготовленных к первому чтению законопроектов № 486-V и № 488-V депутатам Законодательного Собрания Республики Карелия, Главе Республики Карелия, субъектам права законодательной инициативы не направлялись;

при опубликовании информации о созыве заседания Законодательного Собрания Республики Карелия законопроекты № 486-V и № 488-V не были указаны в числе вопросов, которые предполагается внести на его рассмотрение;

при рассмотрении законопроектов № 486-V и № 488-V на заседаниях комитета и Законодательного Собрания Республики Карелия отсутствовали заключение прокуратуры Республики Карелия, информация о согласовании законопроектов Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия;

инициаторы законопроекта № 488-V А.М. Степанов и Л.Н. Степанова не были уведомлены о рассмотрении законопроектов № 486-V и № 488-V на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 года, в связи с чем были лишены возможности выступить с докладом;

законопроект № 486-V был принят на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия в один день в первом, втором чтениях и в целом, при этом  альтернативный ему законопроект № 488-V не рассматривался; после принятия законопроекта № 486-V в первом чтении не был установлен срок для внесения поправок от 10 до 30 дней, как того требует Регламент;

материалы для рассмотрения законопроекта № 486-V во втором чтении депутатам Законодательного Собрания Республики Карелия, Главе Республики Карелия, субъектам права законодательной инициативы, внесшим поправки, не направлялись в установленный Регламентом трехдневный срок до заседания Законодательного Собрания Республики Карелия;

поскольку принятие, подписание и официальное опубликование оспариваемого Закона датированы одним днем – 18 июня 2015 года, а Глава Республики Карелия в этот день находился за пределами Республики Карелия, заявители утверждают, что оспариваемый Закон Главой Республики Карелия не подписывался и не направлялся для официального опубликования.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия
«О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» по содержанию в той мере, в которой он устанавливает единственный способ замещения должности главы городского округа в Республике Карелия – его избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а также по порядку его принятия, подписания и опубликования.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителями не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

  1. В Республике Карелия признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (часть 2 статьи 3, статья 10, часть 2 статьи 20, части 1 и 2 статьи 70, часть 1 статьи 71 Конституции Республики Карелия).

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76). Соответственно, закрепленная Конституцией Республики Карелия самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, ее пределы устанавливаются действующим законодательством в целях обеспечения функционирования единого механизма управления делами государства, в котором местное самоуправление является неотъемлемой частью, и в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с органами государственной власти участвуют в решении конституционных задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению равных и справедливых возможностей для развития личности.

Указанное корреспондирует положениям Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, согласно статье 4 которой органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

2.1. Основным федеральным законом, регламентирующим отношения по предмету совместного ведения, закрепленному в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно статьям 34 и 36 которого порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации; в отношении главы муниципального образования допускаются различные, определяемые в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования способы избрания: на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П, в системе действующего законодательного регулирования общих принципов организации местного самоуправления предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия в части определения порядка формирования органов местного самоуправления, по буквальному смыслу устанавливающих эти полномочия законоположений и при отсутствии каких-либо специальных оговорок, не исключают воспроизведение в законе субъекта Российской Федерации как единственно возможного (обязательного), так и нескольких (альтернативных) из числа предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способов избрания главы муниципального образования, причем как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

Конституция Республики Карелия не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет конкретный порядок замещения этой должности. В силу статей 3 (часть 2), 20 (часть 2), 70 (часть 2) Конституции Республики Карелия местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, в том числе путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом, исходя из статьи 20 (часть 1) Конституции Республики Карелия, право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей осуществляется гражданами в соответствии с законодательством.

Эти положения корреспондируют Европейской хартии местного самоуправления, которая, провозглашая принципы местного самоуправления, определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, и устанавливает, что это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы (статья 3). Таким образом, прямые выборы как минимальная гарантия местного самоуправления предусмотрены в качестве императивного способа наделения полномочиями в отношении членов коллегиальных органов местного самоуправления.

Законодатель Республики Карелия, реализуя конституционные полномочия по предмету совместного ведения и действуя в пределах дискреции, предоставленной федеральным законодательством, первоначально установил, что глава городского округа в Республике Карелия избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не предусматривая альтернативных вариантов наделения его полномочиями (статья 2 Закона Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» в редакции от 30 сентября 2014 года). Оспариваемым Законом предусмотрен также единственный способ замещения должности главы городского округа в Республике Карелия – его избрание из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Таким образом, оспариваемый Закон направлен на изменение одного безальтернативного способа замещения должности главы городского округа в Республике Карелия на другой.

2.2. Оспариваемым Законом безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования установлен применительно ко всем городским округам в Республике Карелия.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами. Городские округа по своей правовой природе представляют собой муниципальные образования, сочетающие качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, прежде всего – исполняя отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Этим обусловливается – имея в виду пространственно-территориальные характеристики городских округов, высокую концентрацию населения и материально-финансовых ресурсов, тесную взаимосвязь реализуемых на данном уровне публичных функций и задач с вопросами, относящимися к ведению субъектов Российской Федерации, – необходимость правовых средств, которые позволяли бы обеспечивать взаимодействие и согласованное функционирование органов местного самоуправления указанных муниципальных образований и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (Постановление от 1 декабря 2015 года № 30-П).

Таким образом, установление оспариваемым Законом безальтернативного способа замещения должности главы городского округа в Республике Карелия  представляет собой выбор законодателем Республики Карелия оптимального, на его взгляд, варианта формирования органов местного самоуправления для создания наиболее эффективного в конкретных исторических условиях организационно-правового механизма достижения конституционных целей с участием всех уровней публичной власти, осуществленный в рамках предоставленной дискреции, и не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, а значит, соответствует Конституции Республики Карелия.

  1. В силу статьи 84 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия устанавливает соответствие Конституции Республики Карелия нормативных правовых актов по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие.

Постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Карелия, осуществляющим законодательное регулирование по предметам ведения Республики Карелия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Карелия в пределах полномочий Республики Карелия, является Законодательное Собрание Республики Карелия (статья 32, пункт 2 части 1 статьи 41, статья 43 Конституции Республики Карелия).

Обращаясь к вопросу правовой регламентации законодательной деятельности, Конституционный Суд Республики Карелия указал, что законы регулируют наиболее значимые сферы общественной и государственной жизни. Этим обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления особого процессуального порядка их принятия, обеспечивающего взаимодействие и координацию деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях законодательства, порядка принятия законов и гарантирует их соответствие реальному волеизъявлению представительного органа (Постановление от 25 марта 2011 года).

Порядок принятия законов Республики Карелия, требования, предъявляемые к законопроектам, и процедура их внесения в Законодательное Собрание Республики Карелия устанавливаются федеральными законами, Конституцией Республики Карелия, Законом Республики Карелия от 4 июля 2012 года № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия», иными законами Республики Карелия, Регламентом Законодательного Собрания Республики Карелия, принятым постановлением Законодательного Собрания Республики Карелия от 22 февраля 2007 года № 294-IV ЗС.

В силу конституционных установлений Регламент Законодательного Собрания Республики Карелия как представительного (законодательного) органа государственной власти Республики Карелия представляет собой правовой акт, принятие которого является обязанностью Законодательного Собрания Республики Карелия и оформляется его постановлением (часть 2 статьи 39, пункт 1 части 3 статьи 41 Конституции Республики Карелия).

Регламент законодательного органа, принятый в порядке, установленном законодательством, является нормативным правовым актом, подлежащим такому же неукоснительному исполнению, как конституция и законы, регулирующие законотворческий процесс; нарушение регламентных норм, непосредственно регулирующих процедуру законодательной деятельности Законодательного Собрания Республики Карелия, в зависимости от характера этих нарушений и их влияния на формирование воли законодателя при принятии закона, может повлечь признание его не соответствующим Конституции Республики Карелия по порядку принятия (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 марта 2011 года).

При проверке на соответствие Конституции Республики Карелия закона Республики Карелия по порядку его принятия конституционно значимым является установление не только прямых нарушений конституционных норм, но и нарушений таких нормативных положений Закона Республики Карелия
«О нормативных правовых актах Республики Карелия», иных законов Республики Карелия и Регламента, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, то есть либо вытекают непосредственно из Конституции Республики Карелия, либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия законов Республики Карелия, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя.

Разрешение вопроса о том, имели ли место нарушения такого рода, а значит, соответствует ли закон Республики Карелия Конституции Республики Карелия по порядку принятия, – при наличии в каждом конкретном случае обращения, отвечающего критерию допустимости, – подведомственно Конституционному Суду Республики Карелия. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан обязанностью интерпретировать любое нарушение установленной процедуры принятия закона как свидетельство его неконституционности, иное означало бы осуществление фактической проверки соответствия закона по порядку принятия не Конституции Республики Карелия, а иным нормативным правовым актам.

3.1. Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Карелия, устанавливая единые цели деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (статьи 2, 3, 18 Конституции Российской Федерации, статьи 2, 3, 17 Конституции Республики Карелия), требуют взаимодействия и согласованного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местного самоуправления, включая определение порядка формирования органов местного самоуправления.

Это корреспондирует пункту 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которому необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении
от 1 декабря 2015 года № 30-П обратил внимание на то, что определение законодателем субъекта Российской Федерации порядка формирования органов местного самоуправления предполагает необходимость поиска согласованных с муниципальными образованиями решений на основе широкого политического диалога и готовности к компромиссам в целях обеспечения наиболее эффективного механизма реализации публичных функций и задач на соответствующей территории в интересах населения.

На обеспечение сбалансированной реализации общегосударственных и местных интересов в сфере законотворчества направлено, в частности, конституционное право представительных органов и глав муниципальных образований на законодательную инициативу в Законодательном Собрании Республики Карелия (статья 42 Конституции Республики Карелия).

Как установлено при рассмотрении настоящего дела, проект оспариваемого Закона был внесен в Законодательное Собрание Республики Карелия Петрозаводским городским Советом (Решение от 3 июня 2015 года
№ 27/34-576) и поддержан Советом Костомукшского городского округа (Решение от 10 июня 2015 года № 481-СО).

Таким образом, Петрозаводский городской Совет, реализовав право законодательной инициативы, а Совет Костомукшского городского округа, поддержав указанную инициативу, будучи по своей правовой природе выборными органами, представляющими интересы населения, и через которые народ осуществляет свою власть, выразили мнение проживающего на территориях городских округов в Республике Карелия населения относительно изменения порядка замещения должности главы городского округа.

3.2. Часть 1 статьи 39 Конституции Республики Карелия предусматривает, что Законодательное Собрание Республики Карелия образует рабочие органы. Определяя предназначение комитета как рабочего органа, Законодательное Собрание Республики Карелия установило, что комитет Законодательного Собрания Республики Карелия образуется для ведения работы над проектами законов, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к компетенции Законодательного Собрания Республики Карелия, содействия проведению в жизнь федеральных законов, законов и постановлений, принятых Законодательным Собранием Республики Карелия, контроля за их исполнением на территории Республики Карелия (Положение о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия, утвержденное постановлением Законодательного Собрания Республики Карелия от 24 мая 2007 года № 439-IV ЗС; далее – Положение о комитете).

Предварительное рассмотрение рабочими органами парламента внесенных законопроектов в качестве обязательного этапа законотворческой деятельности непосредственно Конституцией Республики Карелия не предусмотрено. Вместе с тем осуществляемая в соответствии с Регламентом процедура рассмотрения законопроекта комитетами Законодательного Собрания Республики Карелия, будучи направленной на полное и всестороннее изучение законопроекта, предоставление всем заинтересованным лицам возможности изложить для обсуждения свою позицию относительно законопроекта, способствует эффективному осуществлению парламентом законотворческой деятельности. При этом установление процедуры такого рода не должно препятствовать реализации вытекающего из статей 32, 41 (пункт 2 части 1) и 43 Конституции Республики Карелия полномочия Законодательного Собрания Республики Карелия самостоятельно принимать законы Республики Карелия.

Комитет, реализуя возложенные на него полномочия, не вправе принимать окончательные решения по вопросам, отнесенным к ведению законодательного органа. Так, по итогам рассмотрения комитетом законопроект в любом случае подлежит вынесению на заседание Законодательного Собрания Республики Карелия, а решение комитета не является предопределяющим для парламента (часть 2 статьи 56, часть 1 статьи 57, части 1, 2 статьи 59 Регламента). На реализацию самостоятельности Законодательного Собрания Республики Карелия при принятии решений по вопросам его компетенции направлены и положения статьи 33 Регламента о том, что Законодательное Собрание Республики Карелия обсуждает и принимает большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов повестку заседания и порядок рассмотрения вопросов; предложения и замечания по проекту повестки передаются в письменной форме председательствующему либо излагаются устно при обсуждении проекта повестки; вопрос о включении поступивших предложений в повестку заседания и исключение вопроса из проекта повестки решается путем голосования по каждому предложению и принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов.

Кроме того, в целях выбора оптимального варианта подготовки конкретного законопроекта для рассмотрения на заседании парламента Законодательное Собрание Республики Карелия, урегулировав в Регламенте порядок рассмотрения законопроектов комитетом, в том числе установив сроки их рассмотрения, состав материалов, направляемых Законодательному Собранию Республики Карелия после рассмотрения законопроекта на заседании комитета, сроки направления материалов депутатам, Главе Республики Карелия, инициаторам законопроекта, предоставило широкие полномочия по указанным вопросам Председателю Законодательного Собрания Республики Карелия. Так, Председатель принимает решение о комитете, ответственном за рассмотрение вопроса, в случае если рассматриваемый вопрос можно отнести к компетенции двух или более комитетов; Председатель  вправе внести поступивший законопроект непосредственно на рассмотрение Законодательного Собрания Республики Карелия (пункт 4 Положения о комитете, часть 3 статьи 54 Регламента).

Таким образом, предварительное рассмотрение законопроектов комитетом как дополнительная и необязательная стадия законотворческого процесса (за исключением случаев, предусмотренных Законом Республики Карелия от 31 декабря 2009 года № 1354-ЗРК «О бюджетном процессе в Республике Карелия») установлено в целях выработки рабочими органами Законодательного Собрания Республики Карелия рекомендаций для парламента, а отступление от не оспариваемых заявителями положений, регламентирующих внутреннюю организацию деятельности рабочих органов Законодательного Собрания Республики Карелия, само по себе не может служить основанием для признания оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Республики Карелия по порядку принятия.

Как установлено Конституционным Судом Республики Карелия, решение о рассмотрении законопроектов № 486-V и № 488-V на внеочередном заседании ответственного комитета было принято большинством от числа присутствующих членов комитета. На заседании комитета присутствовали депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия, представители средств массовой информации, прокуратуры Республики Карелия. При обсуждении указанных законопроектов на заседании комитета выступили представители всех фракций и депутатского объединения в Законодательном Собрании Республики Карелия. Вопрос о рекомендации Законодательному Собранию Республики Карелия принять законопроект в первом чтении был поставлен на голосование как по законопроекту № 486-V, так и по законопроекту № 488-V.

Вышеуказанные законопроекты были включены в повестку заседания Законодательного Собрания Республики Карелия непосредственно на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия 18 июня 2015 года в качестве дополнительных. Председатель Законодательного Собрания Республики Карелия объявил на заседании о рассмотрении одновременно двух альтернативных законопроектов – № 486-V и № 488-V. С докладом по указанным законопроектам выступил председатель ответственного комитета. В обсуждении обоих законопроектов приняли участие представители  всех фракций и депутатского объединения в Законодательном Собрании Республики Карелия. Из видеозаписи их выступлений следует, что оба законопроекта обсуждались фракциями. Никто из выступавших не заявил о недостаточной подготовке законопроекта № 486-V для принятия по нему решения Законодательным Собранием Республики Карелия. При голосовании по законопроекту № 486-V за его принятие в первом чтении проголосовало 28 депутатов, против – 14; за принятие во втором чтении с новым наименованием – «за» – 29, «против» – 11; за принятие в целом – «за» – 28, «против» – 12.

Таким образом, оспариваемый Закон был принят по результатам обсуждения как до заседания Законодательного Собрания Республики Карелия, так и непосредственно на заседании, а доводы заявителей о допущенных процедурных нарушениях на стадии подготовки законопроектов к рассмотрению Законодательным Собранием Республики Карелия, в том числе в связи с неуведомлением депутатов А.М. Степанова, Л.Н. Степановой,
А.С. Федичева о рассмотрении законопроектов № 486-V и № 488-V ответственным комитетом, не свидетельствуют о влиянии на формирование действительной воли законодателя, направленной на изменение одного безальтернативного способа замещения должности главы городского округа в Республике Карелия на другой, при принятии оспариваемого Закона.

3.3. Согласно частям 1 и 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия в  Республике Карелия устанавливается верховенство права. Конституция Республики Карелия имеет прямое действие. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Карелия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и Конституции Республики Карелия.

В целях реализации указанных конституционных предписаний положения части 4 статьи 19 и части 1 статьи 20 Закона Республики Карелия
«О нормативных правовых актах Республики Карелия» регулируют взаимодействие нормотворческих органов Республики Карелия с территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия и прокуратурой Республики Карелия соответственно.

По своей нормативной конструкции данные законоположения, будучи направленными на предотвращение принятия нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и (или) содержащих коррупциогенные факторы, не являются императивными предписаниями федеральным государственным органам, которые, осуществляя свое участие в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют способ и форму информирования законодательного органа о выявленных в законопроектах дефектах в соответствии с федеральным законодательством. Следовательно, из Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия» не вытекает невозможность рассмотрения законопроектов Законодательным Собранием Республики Карелия без получения письменной позиции территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия и прокуратуры Республики Карелия, что согласуется с конституционным полномочием законодательного органа самостоятельно принимать законы Республики Карелия.

При этом соблюдение положений статьи 5 Конституции Республики Карелия обеспечивается на каждом этапе законотворческой деятельности путем использования предусмотренных законодательством механизмов, в том числе в рамках внутрипарламентского контроля.

Так, правовая экспертиза, как предусмотрено Регламентом, проведена правовым отделом Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия (заключение от 11 июня 2015 года); сделан вывод о том, что законопроект
№ 486-V соответствует законодательству Российской Федерации и Республики Карелия.

При решении вопроса о включении в повестку дня заседания Законодательного Собрания Республики Карелия проекта закона № 486-V и при его рассмотрении никем из депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия не было заявлено о наличии в законопроекте внутренних противоречий или его несоответствии законодательству Российской Федерации, Конституции Республики Карелия.

Кроме того, вопреки мнению заявителей о том, что отсутствие заключений прокуратуры Республики Карелия и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия повлекло за собой принятие противозаконного акта, указанные федеральные органы не выявили в принятом Законе ни противоречий федеральному законодательству, ни коррупциогенных факторов.

Таким образом, отсутствуют основания для вывода о том, что при рассмотрении Законодательным Собранием Республики Карелия проекта закона № 486-V не было реализовано конституционное предписание о необходимости обеспечения соответствия принимаемых в Республике Карелия законов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и Конституции Республики Карелия.

3.4. Конституция Республики Карелия, регламентируя порядок принятия законов Республики Карелия, не устанавливает требования к чтениям, проводимым по каждому законопроекту, как к стадиям законодательного процесса. Соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который, руководствуясь общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенными федеральным законодательством, располагает достаточно широкой дискрецией при установлении организационно-правового механизма принятия законов, включая прохождение законопроектов, и вправе определять количество чтений, их назначение, порядок подготовки к ним и их проведения исходя из того, что каждое из чтений имеет значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии с положениями статей 3 и 32 Конституции Республики Карелия.

Законом Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия» предусмотрено, что рассмотрение законопроектов Законодательным Собранием Республики Карелия осуществляется не менее чем в двух чтениях. Рассмотрение проектов Конституции Республики Карелия, проектов законов о внесении изменений в Конституцию Республики Карелия, а также проектов законов, регламентирующих деятельность Конституционного Суда Республики Карелия, на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия более чем в одном чтении не допускается (части 5 и 6 статьи 25).

Особенности определены также в отношении  рассмотрения проекта закона о бюджете в первом, втором и третьем чтениях и проекта закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Карелия в первом и втором чтениях (статьи 21-29 Закона Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия», часть 5 статьи 58 Регламента).

Иных положений о возможности проведения нескольких чтений на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия либо о запрете проведения нескольких чтений на одном заседании, о назначении каждого из чтений в законодательном процессе законодательство Республики Карелия не содержит. Частью 2 статьи 58 Регламента установлено лишь, что при рассмотрении Законодательным Собранием Республики Карелия законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция. Данное положение является гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений.

Концепция законопроекта № 486-V, который впоследствии был принят как оспариваемый Закон, была направлена на изменение одного безальтернативного способа замещения должности главы городского округа в Республике Карелия на другой безальтернативный способ. Указанная концепция независимо от количества чтений, внесенных субъектами законодательной инициативы поправок, а также дат проведения чтений (на одном заседании в один день либо на разных заседаниях) после принятия законопроекта в первом чтении путем внесения поправок изменена быть не могла. С учетом одновременного рассмотрения альтернативного законопроекта № 488-V, предлагающего принципиально иную модель замещения должности главы городского округа – избрание на муниципальных выборах, депутаты, не согласные с концепцией законопроекта № 486-V, имели возможность выразить свою позицию путем голосования против принятия последнего.

В системе действующего правового регулирования законодательство Республики Карелия наделяет депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия собственным усмотрением в вопросе о том, является ли срок подготовки чтения разумным и достаточным, и есть ли необходимость в доработке законопроекта (статьи 56, 60 Регламента).

Как подтверждается видеозаписью заседания Законодательного Собрания Республики Карелия, состоявшегося 18 июня 2015 года, в перерыве было проведено заседание ответственного комитета, на котором рассмотрены поправки депутата Законодательного Собрания Республики Карелия и принято решение рекомендовать Законодательному Собранию Республики Карелия принять законопроект № 486-V во втором чтении и в целом. После перерыва председательствующим на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия выяснялся вопрос о том, имеются ли депутаты, желающие выступить перед переходом к голосованию, такого желания никто не выразил. Конституционному Суду Республики Карелия не представлено сведений, свидетельствующих о том, что депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия были лишены возможности заявлять и отстаивать свою позицию в отношении разумности и достаточности срока подготовки законопроекта ко второму чтению.

Таким образом, поскольку законодатель Республики Карелия допускает возможность рассмотрения отдельных законопроектов в нескольких чтениях на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия, а законопроект № 486-V, который впоследствии был принят как оспариваемый Закон Республики Карелия, не относится к  проектам законов о бюджете, о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Карелия, а также к перечисленным в части 6 статьи 25 Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия», то его принятие в первом, втором чтениях и в целом в один день на одном заседании Законодательного Собрания Республики Карелия само по себе не позволяет сделать вывод об искажении действительной воли законодателя и конституционно значимом нарушении прав субъектов законодательной инициативы при принятии оспариваемого Закона.

Из системного анализа нормативных положений, регламентирующих статус депутата Законодательного Собрания Республики Карелия, проведение заседаний Законодательного Собрания Республики Карелия и участие в них депутатов, следует, что такое участие, как и внесение законодательных инициатив, является формой депутатской деятельности; проведение заседаний Законодательного Собрания Республики Карелия в третий четверг каждого месяца является плановым; формирование повестки заседания парламента завершается непосредственно на заседании (статья 7 Закона Республики Карелия от 25 июля 2002 года № 612-ЗРК «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия», статьи 7, 33 Регламента). Доводы заявителей о нарушениях прав депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия А.М. Степанова и Л.Н. Степановой как инициаторов альтернативного законопроекта (права быть извещенными о рассмотрении на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия их законопроекта и права выступить с докладом по нему) свидетельствуют о том, что заявители связывают нарушение порядка принятия оспариваемого Закона с нарушениями прав, обусловленных именно конституционно-правовым статусом депутата Законодательного Собрания Республики Карелия.

С учетом установленных Конституционным Судом Республики Карелия обстоятельств принятия оспариваемого Закона коллегиальным органом в правомочном составе, на правомочном заседании, установленным большинством голосов, такие нарушения, даже при их наличии, не могут рассматриваться как повлиявшие на формирование объективной воли Законодательного Собрания Республики Карелия при принятии оспариваемого Закона.

3.5. Оценка конституционности оспариваемого Закона по порядку его подписания и опубликования связана с уяснением целеполагания и юридического значения предусмотренной Конституцией Республики Карелия процедуры обнародования законов Республики Карелия.

Согласно статье 6 Конституции Республики Карелия государственная власть в Республике Карелия осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. Это предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая, исключая возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно – их взаимодействие.

В сфере законотворчества разделение властей между органами законодательной и исполнительной власти обеспечивается тем, что принятие законов отнесено к исключительному ведению Законодательного Собрания Республики Карелия, а вето и промульгация (подписание и опубликование) законов составляют прерогативу Главы Республики Карелия (статьи 41, 43, 44, 51 Конституции Республики Карелия). Это гарантирует от возможных ошибок и способствует тому, что закон обретает силу правового акта единой государственной власти, который принимается представительным и единственным законодательным органом государственной власти и обнародуется высшим должностным лицом Республики Карелия, обеспечивающим в силу конституционных предписаний исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, решений федеральных органов власти, принятых в пределах их компетенции, исполнение Конституции и законов Республики Карелия (статьи 32, 47 Конституции Республики Карелия).

Подписание законов высшим должностным лицом Республики Карелия является способом удостоверения их обнародования; порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (статьи 8, 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии с частью 2 статьи 44 Конституции Республики Карелия Глава Республики Карелия обязан подписать и официально опубликовать закон Республики Карелия либо отклонить закон в течение четырнадцати дней с момента его поступления. В случае отклонения закона Республики Карелия отклоненный закон возвращается в Законодательное Собрание Республики Карелия с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.

Названные конституционные предписания устанавливают правовое регулирование процедуры промульгации законов, направленное на достижение нескольких конституционно значимых целей: обеспечение необходимого баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере законотворчества; определение способа удостоверения и максимального срока обнародования законов Республики Карелия Главой Республики Карелия, что, в свою очередь, является гарантией от возможного затягивания законотворческого процесса; обеспечение обязательности официального опубликования законов Республики Карелия как одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина.

Порядок организации обнародования (подписания и официального опубликования) законов Главой Республики Карелия Конституция Республики Карелия и законы Республики Карелия не детализируют, соответственно, высшее должностное лицо по своему усмотрению реализует собственную компетенцию на этой стадии законотворческого процесса, учитывая конституционно установленные цели деятельности органов государственной власти Республики Карелия.

В силу конституционно-правового статуса Главы Республики Карелия, обладающего представительскими и координационными полномочиями, позволяющими выступать от имени Республики Карелия, а также возглавляющего высший исполнительный орган государственный власти Республики Карелия – Правительство Республики Карелия (пункты 1-3, 8 статьи 51, статья 52 Конституции Республики Карелия), а также исходя из положений статьи 63 Конституции Республики Карелия, определяющих исчерпывающий перечень случаев исполнения обязанностей Главы Республики Карелия его Первым заместителем – Премьер-министром Правительства Республики Карелия (болезнь или отпуск) и устанавливающих для исполняющего обязанности Главы Республики Карелия прямой запрет на обнародование законов Республики Карелия, высшее должностное лицо Республики Карелия не только вправе, но и обязано организовать исполнение своих полномочий по промульгации законов как одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина таким образом, чтобы обеспечивалась непрерывность функционирования государственной власти и соблюдение конституционных сроков.

Из анализа положений статей 27, 29, 36 Закона Республики Карелия
«О нормативных правовых актах Республики Карелия» следует, что официальное опубликование законов Республики Карелия осуществляется как в печатных средствах массовой информации, учрежденных для официального опубликования правовых актов органов государственной власти Республики Карелия, иной официальной информации, – газете «Карелия» и «Собрании законодательства Республики Карелия», так и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). При этом в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198
«О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» контроль за правильностью и своевременностью опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также за соблюдением установленных технических требований осуществляет Глава Республики Карелия. Материалами настоящего дела подтверждается, что взаимодействие с федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим функционирование государственной системы правовой информации, в целях размещения (опубликования) нормативных правовых актов Республики Карелия на «Официальном интернет-портале правовой информации» осуществляется путем направления дубликатов электронных образов контрольных экземпляров указанных актов с обеспечением при этом аутентичности правового акта, предоставляемого в электронном виде, оригиналу правового акта; предоставление законов Республики Карелия на бумажных носителях ни в оригинале, ни в копиях не осуществляется (Регламент взаимодействия между Администрацией Главы Республики Карелия и Федеральной службой охраны Российской Федерации по предоставлению на постоянной основе электронных образов контрольных экземпляров законов и иных правовых актов Республики Карелия и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Учитывая, что промульгация в день принятия закона Республики Карелия Главой Республики Карелия, находящимся за пределами территории Республики Карелия, возможна и конституционно допустима, а направленность воли Главы Республики Карелия на подписание и опубликование оспариваемого Закона при рассмотрении настоящего дела установлена, основания для признания оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Республики Карелия по порядку подписания и опубликования отсутствуют.

При таких обстоятельствах Конституционный Суд Республики Карелия не усматривает оснований для признания оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Республики Карелия по порядку его принятия, подписания и опубликования, что не препятствует законодателю осуществить дополнительное правовое регулирование, направленное на совершенствование законотворческого процесса.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

  1. Признать Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» соответствующим Конституции Республики Карелия по содержанию.
  2. Признать Закон Республики Карелия от 18 июня 2015 года № 1906-ЗРК «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» соответствующим Конституции Республики Карелия по порядку его принятия, подписания и опубликования.
  3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.
  4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты «Карелия» и официальном издании «Собрание законодательства Республики Карелия», а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Рубрики: Новости, Постановления