Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 12 ноября 2019 года по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» в связи с обращением Е.П. Ильиной, Г.Н. Погудаловой, Т.Б. Смирновой, С.Ю. Соловьевой, А.С. Шарапова

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» в связи с обращением Е.П. Ильиной, Г.Н. Погудаловой, Т.Б. Смирновой, С.Ю. Соловьевой, А.С. Шарапова

город Петрозаводск
12 ноября 2019 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего С.А. Беньяминовой, судей М.В. Даниловой, А.А. Тайбакова,

с участием сторон: заявителей Е.П. Ильиной, Г.Н. Погудаловой, С.Ю. Соловьевой, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия – Э.А. Калкасовой, Н.В. Савинова, представителей Главы Республики Карелия – С.В. Егорова, Н.С. Карповой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт «а» пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия
«О Конституционном Суде Республики Карелия»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года № 827-ЗРК
«О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Елены Петровны Ильиной, Галины Николаевны Погудаловой, Татьяны Борисовны Смирновой, Светланы Юрьевны Соловьевой, Александра Сергеевича Шарапова.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия».

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Даниловой, объяснения сторон, показания свидетеля И.Д. Герасимова, выступление представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия – М.Н. Горбачевой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

  1. Закон Республики Карелия № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете «Карелия»
    от 25 декабря 2004 года № 145 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с частью третьей статьи 4 Закона Республики Карелия
от 17 декабря 2004 года № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» индексация ежемесячных денежных выплат производится в порядке, установленном законодательством.

Размеры ежемесячных денежных выплат различным категориям граждан, социальная поддержка которых осуществляется в соответствии с Законом Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», установлены статьей 3 указанного Закона Республики Карелия.

По мнению заявителей, часть третья статьи 4 Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5 (части 1 и 3),
16 (часть 1), 17, 25 (часть 2), поскольку отсутствие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок индексации ежемесячных денежных выплат, приводит к снижению уровня социальной поддержки граждан, а неисполнение в течение длительного времени положений законодательного акта подрывает доверие к действиям государства и закону.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия
«О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются положения части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», определяющие, в каком порядке производится индексация ежемесячных денежных выплат, установленных статьей 3 указанного Закона Республики Карелия.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителями не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

  1. Согласно Конституции Республики Карелия человек, его права и свободы являются высшей ценностью; в Республике Карелии как социальном и правовом государстве в составе Российской Федерации обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству, инвалидам и пожилым гражданам, развивается система социальных служб, устанавливаются иные гарантии социальной защиты; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в том числе детей-инвалидов, и в иных случаях, установленных законом; может устанавливаться в соответствии с законом дополнительное социальное обеспечение (часть 1 статьи 2, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 25).

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» в совокупности с частями первой и второй его статьи 3 установлено, что социальная поддержка в форме ежемесячной денежной выплаты предоставляется ветеранам труда, а также гражданам, приравненным к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года (пункт 1 статьи 2), реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий (пункт 3 статьи 2), лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (пункт 4 статьи 2).

Право на социальную поддержку указанных категорий граждан закреплено федеральным законодательством. Однако федеральный законодатель,  предусматривая право данных категорий граждан на социальную поддержку, решение вопросов о формах и объеме мер социальной поддержки граждан, об условиях их предоставления отдает на усмотрение субъектов Российской Федерации (статья 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий», статьи 20, 22 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», положения статей 1, 263 и 2614 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Кроме того, реализуя право на установление за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья статьи 263-1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), законодатель Республики Карелия в статье 2 Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» предусмотрел меру социальной поддержки в форме ежемесячной денежной выплаты следующим категориям граждан: ветеранам труда Республики Карелия (пункт 2), лицам, работавшим в период Великой Отечественной войны на территории Карело-Финской ССР в пределах тыловых границ действующих Северного и Карельского фронтов и выполнявшим задачи в интересах армии и флота, постоянно проживающим в настоящее время на территории Республики Карелия (пункт 5), бывшим бойцам истребительных батальонов, созданных в 1941 году для защиты Карело-Финской ССР (пункт 6), гражданам, принимавшим участие в разминировании территорий бывшего СССР в подразделениях личного состава городских и районных команд минеров, подразделениях ОСОАВИАХИМ, ДОСАРМ, ДОСААФ и ДОСФЛОТ, а также являвшимся штатными работниками центрального, городских и районных советов ОСОАВИАХИМ Карело-Финской ССР (пункт 7), военнослужащим, проходившим военную службу в ротах, батальонах, штабах МПВО и принимавшим участие в разминировании освобожденных от фашистских захватчиков территорий в период Великой Отечественной войны и в послевоенные годы (пункт 8), гражданам, принимавшим участие в разминировании районов Карелии в составе частей Советской Армии при прохождении учебных сборов (пункт 9).

Таким образом, определив в Законе Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» категории граждан, имеющих право на социальную поддержку (статья 2), установив в качестве одной из мер социальной поддержки ежемесячные денежные выплаты
(части первая и вторая статьи 3) и предусмотрев  индексацию ежемесячных денежных выплат (часть третья статьи 4), законодатель Республики Карелия действовал в рамках своей дискреции.

2.1. Исходя из целей социального государства и действуя в рамках имеющихся полномочий, законодатель в целях поддержания надлежащего уровня социальной защиты граждан вправе использовать различные способы корректировки размеров социальных выплат. Как показывает анализ правового регулирования вопросов социальной поддержки граждан, основными способами корректировки размеров социальных выплат являются индексация размеров социальных выплат и (или) внесение непосредственно в закон изменений, увеличивающих размеры социальных выплат.

Индексация социальных выплат применяется в Российской Федерации как форма антиинфляционной защиты указанных выплат посредством изменения их размеров на основании критериев и (или) с использованием механизма, находящихся в прямой зависимости от величин динамики (уровня, темпа) инфляции, роста цен, стоимости жизни и определяемых законодателем либо уполномоченными им органами исполнительной власти. Внесение непосредственно в закон изменений, увеличивающих размеры социальных выплат, в отличие от индексации не обусловлено законодательно установленными основаниями, критериями и периодичностью пересмотра размеров социальных выплат и осуществляется с учетом финансовых и иных средств и возможностей, существующих на данном этапе социально-экономического развития, по усмотрению законодателя, который связан лишь обязанностью не снижать ранее достигнутый уровень социальной поддержки граждан.

В период действия Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» размеры социальных выплат неоднократно были пересмотрены путем принятия законов Республики Карелия от 6 октября 2005 года № 904-ЗРК, от 16 декабря 2005 года № 925-ЗРК, от 18 июля 2006 года № 1017-ЗРК, от 19 декабря 2006 года № 1042-ЗРК,
от 3 декабря 2007 года № 1136-ЗРК. Тем самым ежемесячные денежные выплаты, первоначально установленные для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в размере 300 рублей, для остальных категорий получателей социальной поддержки – 250 рублей, были увеличены с 1 июля 2005 года до 322 и 268 рублей соответственно;
с 1 января 2006 года до 335 и 280 рублей; с 1 июля 2006 года до 352 и
294 рублей; с 1 января 2007 года до 430 и 360 рублей; с 1 июля 2007 года до
475 и 400 рублей; с 1 января 2008 года до 650 и 600 рублей; с 1 июля 2008 года до 750 и 700 рублей.

Вместе с тем законодатель Республики Карелия, изменяя размеры ежемесячных денежных выплат вышеуказанным способом, не отказался и от индексации, сохранив в законе оспариваемые правовые предписания, устанавливающие, что ежемесячные денежные выплаты индексируются в соответствии с законодательством.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, поскольку Конституция Республики Карелия не закрепляет конкретные меры социальной поддержки, объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан, постольку соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при определении организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, включая социальную поддержку, и вправе осуществлять выбор тех или иных мер социальной защиты, определять порядок и условия их предоставления устанавливаемому им кругу лиц (постановления от 14 января 2014 года, от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года, от 13 июля 2016 года, от 3 ноября 2017 года, от 23 апреля 2018 года).

Исходя из данной правовой позиции, выбор одного из способов корректировки размеров мер социальной поддержки, их сочетание либо изменение в целях поддержания надлежащего уровня социальной защиты граждан относится к полномочиям Законодательного Собрания Республики Карелия.

Таким образом, использование законодателем Республики Карелия обоих способов правового регулирования в целях увеличения размеров социальных выплат направлено на защиту интересов граждан, обладающих трудовыми и иными особыми заслугами перед обществом и государством, обеспечение реализации прав граждан на получение социальной поддержки и исключение возможности ухудшения условий ее предоставления, повышение социальной защищенности граждан, что согласуется с целями государственной социальной политики и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы граждан.

  1. Как ранее указывал Конституционный Суд Республики Карелия, Конституция Республики Карелия при регулировании общественных отношений обязывает органы государственной власти соблюдать конституционные принципы равенства, справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определенности, ясности, четкости, непротиворечивости, системности и комплексности правового регулирования (часть 1 статьи 5, статья 17, часть 1 статьи 19, части 1 и 2 статьи 25).

Избрав при определении размеров ежемесячных денежных выплат подход с использованием индексации в целях возмещения гражданам финансовых потерь в условиях инфляции, законодатель, обладающий достаточной широкой свободой усмотрения, мог как определить критерии индексации непосредственно в Законе Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», так и указать нормативный правовой акт, который должен быть применен для целей индексации, определить орган, уполномоченный на соответствующее правовое регулирование, либо иными способами регламентировать порядок индексации.

Предусмотрев в части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия
«О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», что индексация ежемесячных денежных выплат производится в порядке, установленном законодательством, то есть использовав бланкетный (отсылочный) способ формулирования правовой нормы, законодатель не указал ни критерии индексации, ни источники правовых норм, регламентирующих порядок ее осуществления.

Сама по себе бланкетная конструкция текста правовой нормы является допустимой, если системное толкование данной нормы в совокупности с находящимися с ней в очевидной взаимосвязи положениями иных нормативных правовых актов позволяет однозначно уяснить ее содержание. Однако нормативные правовые акты Республики Карелия, определяющие порядок индексации ежемесячных денежных выплат, предоставляемых в соответствии с Законом Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», отсутствуют, а формулировка части третьей статьи 4 данного Закона Республики Карелия отсылает к законодательству без указания на то, акт какого органа – федерального или регионального, законодательного (представительного) или исполнительного либо какой отраслевой принадлежности подлежит применению для целей индексации.

Применение при индексации ежемесячных денежных выплат критериев и порядка осуществления индексации иных социальных выплат (различных видов пособий), установленных законодательством Республики Карелия, невозможно, так как унифицированный подход отсутствует. Так, пособие на ребенка индексируется в соответствии с законом Республики Карелия о бюджете Республики Карелия на очередной финансовый год и плановый период (часть 6 статьи 3 Закона Республики Карелия от 16 декабря 2005 года № 927-ЗРК «О некоторых вопросах социальной поддержки граждан, имеющих детей»); размер социального пособия на погребение подлежит индексации один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год, а коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 3 Закона Республики Карелия от 3 июля 2014 года № 1815-ЗРК «О регулировании отдельных правоотношений в сфере погребения и похоронного дела в Республике Карелия»).

В отношении выплат, пособий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, федеральный законодатель предусмотрел с 1 января 2018 года единый порядок индексации – один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из коэффициента индексации, определяемого Правительством Российской Федерации в соответствии с фактическим индексом потребительских цен за предыдущий год (Федеральный закон
от 19 декабря 2016 года № 444-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения порядка индексации выплат, пособий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, и приостановлении действия части 2 статьи 6 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»). Однако указанный порядок распространяется исключительно на конкретные, установленные федеральными законами социальные выплаты и не может быть применен к региональным мерам социальной поддержки без прямого указания на то в соответствующем законе Республики Карелия, что подтверждается тем обстоятельством, что в 2018 и 2019 годах с 1 февраля индексация ежемесячных денежных выплат, предусмотренная оспариваемыми правовыми предписаниями, не производилась.

Что касается возможности установления порядка индексации ежемесячных денежных выплат нормативными правовыми актами иных, помимо законодателя, нормотворческих органов Республики Карелия в отсутствие предоставленных законом полномочий, то согласно правовым позициям Конституционного Суда Республики Карелия органы исполнительной власти Республики Карелия не вправе вторгаться в компетенцию законодательного органа, осуществлять опережающее правовое регулирование, а также создавать посредством принятия нормативных правовых актов конкурирующие правовые нормы (Постановление от 24 января 2000 года); полномочия органов государственной власти Республики Карелия, не разграниченные Конституцией Республики Карелия и (или) федеральным законодательством, подлежат распределению законами Республики Карелия; иное означало бы, что любой орган государственной власти Республики Карелия вправе осуществлять полномочия, не распределенные Конституцией Республики Карелия и (или) федеральным законодательством, самостоятельно определяя их объем и реализуя по своему усмотрению (Постановление
от 29 апреля 2016 года).

Отсутствие в оспариваемых правовых предписаниях указания на орган государственной власти Республики Карелия, уполномоченный определять порядок индексации ежемесячных денежных выплат, либо на нормативные правовые акты, подлежащие применению для целей индексации, приводит, как показывает ознакомление с позициями, занятыми при рассмотрении настоящего дела представителями Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия, к неоднозначному пониманию оспариваемых положений органами государственной власти, наделенными в соответствии со статьями 32, 41, 43, 44, 51 Конституции Республики Карелия полномочиями по принятию, подписанию и обнародованию законов Республики Карелия.

Так, представители Законодательного Собрания Республики Карелия полагают, что осуществление индексации находится в компетенции как законодателя Республики Карелия, так и Правительства Республики Карелия – высшего исполнительного органа государственной власти республики и Главы Республики Карелия – высшего должностного лица республики и может быть реализовано в порядке, предусмотренном как федеральным законодательством, так и законодательством Республики Карелия, включающим законы Республики Карелия и иные нормативные правовые акты, в том числе постановления Правительства Республики Карелия. В то же время представитель Главы Республики Карелия не разделяет вышеуказанную позицию в части полномочий Главы Республики Карелия и Правительства Республики Карелия по правовому регулированию порядка и (или) осуществлению индексации в отсутствие прямого указания в законе.

Конституционный Суд Республики Карелия неоднократно отмечал, что неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Республики Карелия (постановления от 14 ноября 2013 года, от 2 декабря 2014 года,
от 29 апреля 2016 года, от 22 февраля 2017 года, от 23 апреля 2018 года).

Отсутствие четкого законодательного разрешения порядка осуществления индексации ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан порождает недопустимую правовую неопределенность, что не отвечает конституционным принципам правового государства, верховенства права и равенства перед законом, приводит к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Оспариваемые правовые предписания как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не позволяют точно, ясно и недвусмысленно определить, в каком порядке производится индексация ежемесячных денежных выплат, предусмотренных Законом Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия», а потому не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 19 (часть 1).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 79, 85 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

  1. Признать положения части третьей статьи 4 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 19 (часть 1), в той мере, в какой они не позволяют однозначно определить, в каком порядке производится индексация ежемесячных денежных выплат, установленных статьей 3 данного Закона Республики Карелия.
  2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.
  3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты «Карелия» и официальном издании «Собрание законодательства Республики Карелия», а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Рубрики: Постановления