Постановление от 07.10.2010 г.

В связи с обращением гражданина Титова Александра Михайловича

Именем Республики Карелия

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия

по делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия положений абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» в связи с обращением гражданина Титова Александра Михайловича

г. Петрозаводск
7 октября 2010 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего П.А. Союнена, судей В.П. Наговицына, Т.Н. Фотиной

с участием сторон: гражданина А.М. Титова, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия – Н.В. Балицкой, М.Г. Чехонина, представителя Главы Республики Карелия – К.А. Медведевой, –

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт «а» пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия
«О Конституционном Суде Республики Карелия»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия положений абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина Титова Александра Михайловича.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия».

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.П. Наговицына, объяснения сторон, выступления представителей: Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия – Т.В. Швецовой, Министерства финансов  Республики Карелия – З.В. Толстовой, Главы Олонецкого национального муниципального района – Н.В. Шишкиной, Совета Олонецкого национального муниципального района – Е.А. Чогиной, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

1. Закон Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» принят Законодательным Собранием Республики Карелия 25 октября 2007 года, подписан Главой Республики Карелия 12 ноября 2007 года, опубликован в газете «Карелия» от 29 ноября 2007 года № 134 и действует в редакции от 12 июля 2010 года.

В Конституционный Суд Республики Карелия обратился гражданин Титов Александр Михайлович, Глава Олонецкого национального муниципального района в отставке, с заявлением о проверке соответствия Конституции Республики Карелия правовых предписаний абзаца 1 статьи 4 указанного Закона, согласно которому лицам, замещавшим муниципальные должности, вышедшим на трудовую пенсию по старости (инвалидности), в установленном уставом муниципального образования порядке могут предусматриваться за счет средств местного бюджета дополнительные гарантии в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности).

Как следует из обращения, ранее, в соответствии со статьей 13 Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия», утратившего силу в связи с принятием Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК, установление ежемесячной доплаты к трудовой пенсии являлось обязанностью органов местного самоуправления. Указанная доплата представляла собой часть пенсионного обеспечения выборного должностного лица. В соответствии с оспариваемой нормой установление ежемесячной доплаты не носит обязательного характера и зависит от того, установит ли муниципальное образование такую доплату в уставе.

По утверждению А.М. Титова, органы местного самоуправления в Олонецком национальном муниципальном районе на основании абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК отказывают ему в выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с утратившим силу в настоящее время  Законом Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК.

По мнению заявителя, республиканский законодатель, изменив правовое регулирование социального обеспечения выборных должностных лиц местного самоуправления, понизил уровень социальной обеспеченности тех из них, кто перешел на пенсию в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК.

На основании изложенного А.М. Титов полагает, что положения абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» снижают уровень социальной защищенности выборных должностных лиц местного самоуправления, которым в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК была назначена доплата к трудовой пенсии по старости, инвалидности, нарушают конституционный принцип равенства, противоречат федеральному законодательству, а потому не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2 и 3), 16, 17, 19 и 25.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия».

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 130) и Конституция Республики Карелия (часть 2 статьи 70) определяют, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 71 Конституции Республики Карелия).

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного Федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение (пункт 2 статьи 7).

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от  6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливались Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 18). Социальные гарантии, связанные с пребыванием на должностях депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливались законами субъектов Российской Федерации (пункт 8 статьи 18) и указывались в уставах муниципальных образований (подпункт 10 пункта 1 статьи 8).

В развитие этих федеральных норм в Республике Карелия был принят Закон Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия», утративший силу в связи с принятием Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК, содержащего оспариваемые правовые предписания. Из смысла статьи 13 Закона Республики Карелия «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия» следовало, что установление ежемесячной доплаты к трудовой пенсии являлось обязанностью органов местного самоуправления. Указанная доплата представляла собой часть пенсионного обеспечения выборного должностного лица.

Выборные должностные лица, вышедшие на пенсию в период действия указанного Закона Республики Карелия, имели право на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, по инвалидности.

Таким образом, установив в вышеназванном Законе ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости, по инвалидности, как часть пенсионного обеспечения выборного должностного лица местного самоуправления, назначение, перерасчет и выплата которой осуществлялась органами местного самоуправления, республиканский законодатель в соответствии с действующим на тот момент федеральным законодательством возложил на органы местного самоуправления определенное социальное обязательство.

3. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обеспечивающим единство правовых стандартов организации местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшего  Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, возможность региональных органов власти определять статус  выборных лиц местного самоуправления, включающий и социальные гарантии их деятельности, была ограничена. Частью 1 статьи 6 этого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации только в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом. В соответствии с частью 5.1 статьи 40 названного Закона гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Закон Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия», признавший утратившим силу Закон Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия».

В оспариваемых правовых предписаниях абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» закреплено, что лицам, замещавшим муниципальные должности, вышедшим на трудовую пенсию по старости (инвалидности), в установленном уставом муниципального образования порядке могут предусматриваться за счет средств местного бюджета дополнительные гарантии в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности).

По сравнению с ранее действовавшим правовым регулированием ежемесячной доплаты к трудовой пенсии в утратившем силу Законе Республики Карелия «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия» в оспариваемых правовых предписаниях республиканский законодатель в соответствии с действующим федеральным законодательством (часть 3 статьи 18, часть 5.1 статьи 40 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункт 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации) определил, что дополнительные гарантии за счет средств местного бюджета в виде ежемесячной доплаты  к трудовой пенсии по старости (инвалидности)  для лиц, замещавших  муниципальные должности, в том числе  выборные должности местного самоуправления, вышедших на пенсию, могут предусматриваться в установленном уставом муниципального образования порядке.

Уясняя конституционно-правовой смысл рассматриваемой нормы в системе действующего правового регулирования, Конституционный Суд Республики Карелия исходит из того, что по своей  правовой природе ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности) является одной из дополнительных форм гарантированной социальной защиты, предопределяемой статьей 25 Конституции Республики Карелия.

По методу правового регулирования эта норма является диспозитивной и предписывает муниципальным образованиям варианты возможного поведения, предоставляя право в пределах законных средств урегулировать  правоотношения по установлению доплат к пенсии  по собственному усмотрению.

Вместе с тем, предоставление органам местного самоуправления права по установлению дополнительной гарантии в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления, вышедших на трудовую пенсию по старости (инвалидности), в соответствии с рассматриваемым Законом, не может служить основанием для отмены права на доплату к пенсии для той категории выборных должностных лиц местного самоуправления, которым оно было предоставлено в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия».

Статус лиц, замещающих муниципальные должности, служит гарантией самостоятельности местного самоуправления и подлежит конституционно-правовой защите, уровень их социальной защищенности не должен снижаться по отношению к уже достигнутому  общему уровню  их социальных гарантий.

Правосубъектность указанной категории лиц была регламентирована законодательством, действовавшим на момент их вступления в должность, с чем и были связаны их законные ожидания, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет реализовано, а достигнутый уровень их социальной защищенности не будет снижен.

Сама по себе утрата  силы Законом Республики Карелия «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия» не может рассматриваться как основание для отмены ранее установленных гарантий по ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, по инвалидности для лиц указанной категории. Иное бы означало отказ органов власти от выполнения своих обязательств по материальному обеспечению указанной категории лиц, возникших из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов, подрывало бы доверие граждан к действиям государства и закону,  к действиям публичных органов власти в целом,  в том числе и к действиям органов местного самоуправления, которые в соответствии с действовавшим ранее Законом Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК взяли на себя обязанность по установлению и выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, по инвалидности выборным должностным лицам местного самоуправления, вышедшим на пенсию в период действия этого Закона.

Кроме того, порядок установления ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности), предписанный  абзацем 1 статьи 4 рассматриваемого Закона,  в равной мере распространяется только  на тех лиц, которые замещали муниципальные должности и вышли на трудовую пенсию по старости (инвалидности) после вступления его в силу. Оспариваемые положения  Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства для лиц, которые вышли на пенсию в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК.

Таким образом, сами по себе оспариваемые правовые предписания абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия» не затрагивают право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости, инвалидности тех выборных лиц местного самоуправления, кому это право было предоставлено в период действия Закона Республики Карелия от 3 января 2001 года № 456-ЗРК «О статусе  выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Карелия», не могут рассматриваться как  основание для отмены или ограничения этого права, не нарушают конституционного принципа равенства, приняты Законодательным Собранием Республики Карелия в  пределах полномочий, предоставленных ему  законодательством Российской Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления, и не противоречат Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2 и 3), 16, 17, 19 и 25.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 80, 85 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Республики Карелия положения абзаца 1 статьи 4 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1128-ЗРК «О некоторых гарантиях обеспечения деятельности лиц, замещающих  муниципальные должности в органах местного самоуправления в Республике Карелия».

2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты «Карелия» и в официальном издании «Собрание законодательства Республики Карелия».

Конституционный Суд Республики Карелия

Рубрики: Постановления